攀枝花市民政局关于加强和改进村规民约（居民公约）的意见

各县（区）民政（扶贫开发）局、钒钛高新区管委会：

　　为认真贯彻落实党的十九大和习近平总书记来川视察重要讲话精神，努力构建自治法治德治相结合的乡村治理体系，补齐国家治理体系与治理能力现代化短板，进一步发挥村规民约（居民公约）作用，深入推进全市城乡基层社会治理工作，根据四川省民政厅《关于进一步发挥村规民约作用深入推进城乡基层社会治理的通知》（川民发〔2018〕122号）及有关法律法规和政策文件精神，结合我市实际，就加强和改进村规民约（居民公约）提出如下指导意见：

　　一、充分认识加强和改进村规民约（居民公约）的重要意义

　　村规民约（居民公约）是由村（居）民依法共同制定的村（社

　　区）自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，是共同遵守的一种契约，是村（社区）治理水平和村（社区）文化的重要体现，具有维护村（社区）社会秩序、公共道德、村风民俗的重要作用，对提高社会治理水平，促进经济发展和民生改善具有重要意义。多年来我市高度重视村规民约（居民公约）的制定和完善工作，全市普遍制定了村规民约（居民公约），也取得了明显成效，促进了经济发展和社会和谐稳定，促进了社会风气好转。 但是，总体上还未能达到预期目标。有部分村（社区）照搬照抄示范文本，内容千篇一律，针对性、操作性不强；个别村（社区）村（居）民参与不够，没有依照《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》的规定由全体村（居）民会议讨论制定和修改，导致村（居）民对村规民约（居民公约）的知晓度和认同度不高；有的规约内容未及时更新、补充和完善，没有根据实际情况适时调整。因此，有必要加强和改进村规民约（居民公约），纠正和防止违宪违法现象。

　　二、认真把握加强和改进村规民约（居民公约）的基本原则

　　（一）合法性原则。村规民约（居民公约）的内容要合法合规，不得与国家的法律、法规、政策相抵触，不得侵犯村（居）民人身权利、民主权利和合法财产权利。

　　（二）民主性原则。村规民约（居民公约）的改进要让村民广泛参与，充分发挥村民的自主性，坚持做到充分协商，不仅要协商村级组织成员、村（居）民代表和党员等，还要发动各方代表、妇女、老人及其他弱势群体、权益受损者、持反对意见者等各类群体共同参与商讨，集思广益，取得共识，寻求最大公约数。

　　（三）实用性原则。村规民约（居民公约）的制定要结合本村、本村（居）民小组实际，体现本村（社区）、本村（居）民小组特色，按照“易记、易懂、易行”的原则，切实提高村规民约（居民公约）的实用性和可操作性。要坚持依法而治的原则，对违规处罚要合理适度，真正达到引导教育、警示、约束的作用。

　　（四）问题导向原则。在沿袭原有合法合理约定的基础上，要坚持问题导向，针对新矛盾、新问题、新要求和热点、难点问题，制定新规约，践行社会主义核心价值观，尤其针对滥办酒席、天价彩礼、薄养厚葬、攀比炫富、铺张浪费，“等靠要”、懒汉行为，家庭暴力、拒绝赡养老人、侵犯妇女特别是出嫁、离婚、丧偶女性合法权益，涉黑涉恶、“黄赌毒”等突出问题，提出有针对性的抵制和约束内容。提倡把喜事新办、丧事简办、弘扬孝道、尊老爱幼、扶残助残、和谐敦睦、防艾宣教、倡导公序良俗等内容纳入村规民约（居民公约）。村规民约（居民公约）一般还应针对违反的情形，提出相应惩戒措施。

　　三、科学设计村规民约（居民公约）的核心内容

　　村规民约（居民公约）一般由名称、正文、审议主体、日期四部分组成。名称一般为《XX村村规民约》、《XX社区居民公约》；正文可采取结构式、条款式、三字语、顺口溜、山歌民歌等各种表述形式，应简洁明了、贴近群众生产生活、易于掌握和遵守；审议主体为XX村村民会议、XX社区居民会议；日期为实施生效的具体时间。村规民约（居民公约）的核心内容包括行为事项、规范标准、奖惩措施、工作责任和其他基本信息。村规民约（居民公约）一般为若干事项的集合，形式简洁、篇幅不长、语言通俗、明确易行，根据实际情况适时调整、修订。

　　（一）村规民约（居民公约）的核心内容。

　　1．行为事项。约定事项不应面面俱到，针对目前比较突出的一个或几个事项进行约定。抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，一件事情接着一件事情办，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。约定事项不能笼统表述，应明确到具体行为。村规民约一般采取“一事一条，一条一事”的形式，即一件事项写在一条约定之中，一条约定只涉及一件事项。事项内容过多的可以另行制订单项公约，如环境卫生、红白喜事等。

　　2．具体标准。对约定内容应逐一确定标准，如办酒席的条件及档次、规模，彩礼、随礼的金额限制等。明确告诉村（居）民应做什么、如何做以及有哪些奖惩等等。通过积分管理等量化考评，使村规民约（居民公约）成为村（居）民可以比照执行的行动指南。

　　3．奖励处罚。奖惩是制度执行的核心内容之一，要按照奖惩有据、奖惩分明、奖惩及时、奖惩公开的原则，鼓励遵守村规民约（居民公约）的行为，纠正违反村规民约（居民公约）的行为。同时，要注意以正向激励、正面引导为主，避免造成村规民约（居民公约）只是自上而下“管人、罚钱”的误解。

　　4．工作责任。村（居）民委员会是执行村规民约（居民公约）的责任主体。村(居)组干部是执行村规民约（居民公约）的具体责任人，全体村（居）民和相关的单位、个人均应签订并履行村规民约（居民公约）所规定的义务。积极引导社会协同、公众参与村规民约（居民公约）的制定和执行工作，实现治理主体多元化。

　　5．其它内容。应当向全体村（居）民公告的基本信息，如订约日期、单项公约目录等。

　　（二）村规民约（居民公约）的约定重点。

　　1．生产秩序。产业兴旺是乡村振兴的关键所在。村规民约（居民公约）要根据本村主要产业作出相应规定，维护正常生产秩序，保障村民合法权益。以传统农业为主的应对土地使用进行重点约定，乡村旅游业发展较好的应对规范经营进行重点约定，村民外出务工较多的应对规范在外村民言行举止、依法维护务工权益进行重点约定。

　　2．生活秩序。充分认识村规民约（居民公约）的习惯法、民间法特性，从日常一言一行抓起，使村民养成好习惯、形成好风气。对治安联防、人际交往、道路交通等，村规民约（居民公约）要重点约定。留守人员较多的要对志愿互助进行重点约定。农村集中居住区还要对公共场所和物业管理进行重点约定。

　　3．生态文明。落实“绿水青山就是金山银山”理念，用实际行动保护好本地的山水林田湖草，保护好能留住乡愁的乡村田园。对农田保护、水源治理、护林防火、垃圾分类、资源采挖等，村规民约（居民公约）要重点约定。

　　4．习俗风尚。村规民约（居民公约）要大力弘扬中华民族传统美德，推动农村移风易俗工作，让文明新风在乡村落地生根。尤其对于聚集大量村(居)民群众，具有强烈仪式感和强大传播力、影响力的节庆活动、红白喜事等，村规民约（居民公约）要重点约定。

　　5．纠纷调解。调解是化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的第一道防线。村规民约（居民公约）对村（居）民行为的有效约束，有利于减少矛盾纠纷；村（居）组干部、乡贤人士等执行村规民约（居民公约）的多元主体，是对调解力量的有力补充；对村规民约（居民公约）执行情况的监督检查，有利于早发现、早解决矛盾纠纷。对发现问题苗头、落实调解责任、规范调解程序，村规民约（居民公约）应有相应约定。

　　四、认真把握村规民约（居民公约）的制订程序

　　制订村规民约（居民公约）的过程，也是对基层治理能力和群众民主素质的锻炼提升过程。各村（社区）一定要按照“三上三下”“六步工作法”的要求，规范村规民约（居民公约）的制定程序，通过“三上”征求区、乡及法律机构（人员）的意见，有助于强化村规民约（居民公约）的权威性；通过“三下与村（居）民、村（居）民代表，村（居）民委员会成员的沟通交流，有助于充分体现民意并得到群众的衷心赞同和自觉执行。各村（社区）在修订完善村规民约（居民公约）时，应坚持民主集中制原则，依照以下程序进行：

　　（一）确定事项。村（居）民委员会组织村（居）组干部、村（居）民代表等走院落、入农家收集村（社区）情民意，认真调查研究，归纳总结当前本村（社区）村（居）民存在的突出问题，确定需要写入村规民约（居民公约）的行为事项（一般不超过十项），研究具体标准、奖惩措施、责任人等核心内容形成村规民约（居民公约）草案；

　　（二）征集意见。将草案和征求意见表发放各户或村（居）民征集意见建议，除明显违法或显失公平的意见建议外，应尽量采纳村（居）民的意见建议；

　　（三）乡镇（街道）把关。村（居）民委员会将补充后的草案报送乡镇（街道）政府（办事处）征求意见，乡镇（街道）政府（办事处）就草案是否符合本村（社区）实际等提出修改意见后，交司法机构和县（区）级有关部门审核审阅，并负责汇总修改；

　　（四）司法审核。对草案中与宪法、法律、法规和国家政策有抵触的，司法所或律师、法官、检察官及其他专业法律工作者应提出修改意见；

　　（五）县（区）级审阅。对不符合上级指示精神或制订程序不规范的，县（区）政法委、区民政局等相关部门应提出修改意见；

　　（六）表决决定。村（居）民委员会将通过乡镇（街道）政府（办事处）把关的草案公示十日以上后，召集本村（社区）三分之二以上的户的代表讨论决定，有到会人员的过半数同意，村规民约（居民公约）始得通过；

　　（七）签订承诺。村（居）民委员会与村（居）民或户主逐一签订《遵守村规民约（居民公约）承诺书》（户主签订承诺书的，须承诺担负督促家庭其他成员遵守村规民约（居民公约）的责任）；

　　（八）公示备案。以村（居）务公开栏、明白纸等多种形式公布获得通过的村规民约（居民公约）全文，并报乡镇（街道）政府（办事处）备案；

　　（九）档案保存。将村规民约（居民公约）的制订和公布情况记入村（居）务档案，按照《村级档案管理办法》（国家档案局、民政部、农业部12号令）管理保存。

　　五、强化村规民约（居民公约）的监督执行

　　（一）依法实施。坚持合法合规，村规民约（居民公约）不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村（居）民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。规定内容要符合当地社会经济发展状况，尊重各民族风俗习惯和文化传统，要兼顾集体利益和占少数地位的村（居）民小组或村（居）民个人利益，应最大限度体现全体村（居）民意愿。按照《四川省〈村民委员会组织法〉实施办法》和《四川省〈城市居民委员会组织法〉实施办法》的规定，对违反村规民约（居民公约）的行为，采取批评教育、警告、责令改正、不良档案记录、取消相关荣誉评选资格、取消村组相关优惠待遇或福利等处罚措施，督促其切实改正。

　　（二）积分管理。实行“户积分+个人积分”，家庭建立户积分，具有选民资格的村（居）民建立个人积分。村规民约（居民公约）各项内容逐一确定分值，量化考评家庭与个人的执行情况。根据积分情况分为优秀、合格、不合格等等次，定期张榜公布。

　　（三）利益引导。善用经济手段，把村规民约（居民公约）与个人利益挂钩，树立正确的价值取向。如规定村（居）民积极执行村规民约（居民公约），可以用获得的奖励加分兑换生活用品等；违反村规民约（居民公约），将影响个人的村（社区）组集体福利等。但应注意避免出现涉及行政执法权或态度过于生硬的文字表述，如可用“自愿赔偿”、“履约诚意金”、“村（居）民互相监督执行”等替代“罚款”、“强制执行”等。

　　（四）设置机构。村务监督机构要切实履行职责，监督村规民约（居民公约）的制订和执行情况。充分发挥村（居）民议事会（理事会）、红白理事会、乡贤会、长者会等的作用，把本地“两代表一委员”、老党员、老模范、老干部、复退军人以及经济能人、文化精英等组织信任、群众公认的社会贤达组织起来，探索建立村规民约（居民公约）的执行机构。执行者在调解纠纷和处置违约现象时，应依靠自身社会威望，通过德行示范，劝导说服村（居）民改正错误，让群众真心信服。

　　（五）群众监督。执行村规民约（居民公约）较差的家庭和个人，要指定村组干部、村规民约（居民公约）执行机构成员帮助改正，违反村规民约（居民公约）操办红白喜事等活动的，要求其他村（居）民不得帮忙和参与。通过群众的共同行为，形成以遵守村规民约（居民公约）为荣，违反村规民约（居民公约）为耻的强大舆论氛围。村（居）组干部和党员要带头遵守村规民约（居民公约），不当特殊村（居）民。

　　（六）诚信记录。村（居）民遵守村规民约（居民公约）情况，应形成诚信记录，记入村（居）务档案。

　　六、工作要求

　　（一）加强组织领导。加强村规民约（居民公约）建设，强化党组织领导和把关。各乡镇（街道）和县（区）民政部门要高度重视，把加强和改进村规民约（居民公约）作为加强党的基层组织建设、深化基层群众自治、促进城乡社区治理的重要内容，精心组织实施，切实负起指导加强和改进推动村规民约（居民公约）实施的重要职责，有序推进加强和改进工作措施落到实处。

　　（二）鼓励形式多样。村规民约（居民公约）的体例不局限于条款式。各乡镇（街道）要加强培训指导，鼓励有条件的村（社区）将村规民约（居民公约）高度概括为“三字经”、顺口溜、山歌民歌等群众喜闻乐见的表现形式，以公约墙、村约碑、道路宣传牌等方式呈现，使其易记、易懂、易行，广泛调动村（居）民参与的积极性。建议各村（社区）结合实际，按照既是行为规范、又是治理载体的新要求，突出问题导向，切实发挥好村规民约（居民公约）的积极作用。

　　（三）强化实施执行。各村（社区）要引导群众遵守村规民约（居民公约），善于依靠舆论和道德力量来促进村规民约（居民公约）的执行。在制定村规民约（居民公约）同时，可结合本村（社区）实际，成立道德理事会、禁毒禁赌会、红白理事会等村（社区）级群众组织，推动村规民约（居民公约）的执行。对遵守村规民约（居民公约）的，可与村（社区）、村（居）民小组中各项评优评先和奖励机制相挂钩。对于违反村规民约（居民公约）的，要善于利用说服教育和村（居）民相互帮助、感化等方式，形成执行村规民约（居民公约）的正能量。对于可能构成犯罪的事件，应由司法机关认定处理，不能以村规民约（居民公约）代替法律。

　　请各县（区）在 2019 年 11 月30日前将村规民约（居民公约）工作开展情况报市民政局。

　　                                                                                                       

                                                                                                                攀枝花市民政局

　                                                                                                       　2019年10月19日